数字经济发展与营商环境重构

——基于公平竞争的一般分析框架

本文基于公平竞争的研究视角，把线上线下市场及其竞争关系统一纳入营商环境一般分析框架，重点关注线上市场的规范发展、线上市场与线下市场的公平竞争、线上市场对整体市场营商环境的影响三个方面。相关结论对构建和优化数字经济时代的公平竞争营商环境具有一定的政策启示。

一、问题分析

中国已进入数字经济时代。基于数字技术、大数据和互联网的线上经济活动已与线下经济活动并驾齐驱。这对线上、线下及整体营商环境都产生了深刻影响。

数字经济的扩张伴随营商环境的重构。为适应数字经济发展的时代要求，营商环境建设也需要从线下转到线上，这对商事制度改革、行政审批改革、“放管服”改革提出了新的要求，优化营商环境应跳出“开办企业成本、程序和时间”等一般框架，从传统经济延伸到数字经济，从线下市场全面覆盖到线上线下整体市场。

本文在传统经济营商环境分析的基础上，以线上市场的形成和冲击为主线，基于公平竞争的研究视角辨析线上市场的规范发展、线上市场与线下市场的公平竞争以及线上市场对整体市场营商环境的影响，以此构建数字经济时代营商环境的一般分析框架。

本文的主要创新体现在以下三点：第一，将营商环境的理论范畴从传统经济延伸到数字经济。与市场和企业一样，平台也可以配置资源，但鲜有文献关注平台配置资源的规则，或者说较少研究线上营商生态的公平、竞争、秩序问题，相近的文献也只关注到了其中的垄断问题。而且，与已有文献关注线下市场的行业准入不同，本文深入探讨线上市场的平台准入问题，深刻剖析线上营商环境。第二，分析线上市场对线下及整体市场竞争格局的影响。长期以来，线上市场对线下市场是替代还是互补关系这一问题，受到社会广泛关注。数字企业认为其创造了新业态和就业机会，传统企业则认为被挤占了生存空间，各执一词，未有定论。而且，鲜有文献深入剖析数字经济对整体市场竞争格局的影响。本文从营商环境建设的角度，探究线上市场本身、线上和线下之间、线上和整体市场之间三个维度的竞争秩序，并提出改进建议。第三，探讨数字经济监管新思路。当前，政府监管体制改革已成为中国深化改革的短板，应加强政府监管理论体系研究。本文将数字经济监管纳入当前的商事制度改革和“放管服”改革大背景之下，以寻求更宽泛、更适合未来发展的改革举措。

二、观点摘要

线上市场形成新的营商生态。随着数字经济的发展，线上经济活动不断增多，商业模式不断创新和增强，线上营商环境也随之形成。优化线上营商环境与优化线下营商环境同等重要。这具体包括三个方面：一是平台权力。数字平台获取部分市场准入权，从而改变了企业与市场关系，并带来了平台自治和政府监管的权衡界线问题。二是平台反垄断。优化线上营商环境的核心是处理平台规则制定权，让各方参与者可以公平竞争。其中，一个重要领域是应对垄断和反竞争行为。这不仅是反垄断本身的问题，也涉及高强度的反垄断与常态化的营商环境建设的权衡问题。三是线上经济活动的税负公平性。我国是数字经济大国却也是数字经济税收小国，除跨境电商之外，规模庞大的电商平台、在线广告、社交游戏平台等尚未有专门的税收政策。当前，数字经济的税务营商环境处于快速调整期，税负有一定的上升迹象。

线上市场改变线上线下竞争格局。线上经济活动在形成独特的线上市场的同时，也冲击了线下企业的公平竞争营商环境。线上市场正不断改写市场竞争格局，如电商与商场、数字支付与银行、网约车与出租车之间的竞争日益激烈，出现线下市场份额降低、利润率摊薄、实体店倒闭等现象。可以说，线上线下企业的竞争已超过线下企业之间的竞争，成为各行业竞争的主要内容。这具体包括三个方面：一是跨业经营与合规公平性。不同于线下企业，数字平台一旦在某个方面建立起垄断地位，就会迅速扩展到其他领域，其涉及的范围和行业将非常广泛。数字企业利用平台的技术和数据优势，发挥网络效应和规模效应，从事原本属于其他行业的线下业务，这本身是市场竞争的自然结果，是值得肯定的。但现实中，数字企业跨业经营的成功很大程度上归因于较低的合规性要求，这对线下企业是不公平的，扭曲了线下市场的营商环境。二是产权界定模糊与保护缺失。随着数字化转型的深入推进，各行各业的主导平台格局基本确定，电商、即时通讯、短视频、在线办公、网上外卖、网约车等逐渐覆盖了全部潜在用户群体，且不同平台的用户也是高度同质的，活跃用户数量大都在5亿—10亿之间。此时，平台竞争的重点已不再是争夺流量，而是提高数字内容质量。但实际上线上市场很多商品和服务都是低成本甚至零成本复制于线下市场，侵犯了一些线下企业的知识产权，损害了线下企业创新发展的营商环境。三是线上声誉替代与线下冲击。声誉是市场竞争的重要力量，也是营商环境的重要组成部分。线上声誉是基于大数据、云计算和机器学习等数字技术形成的，是对口碑等线下声誉的一种创造性破坏，或者说是线下声誉的升级版。

数字经济重塑整体营商环境。线上经济活动构成了线下市场的新的营商环境，它不仅通过市场竞争对线下市场产生影响，其本身已成为整体市场营商环境的一部分。这也表现在三个方面：提供通用和关键基础设施，降低交易成本，维系数据安全。

三、政策建议

为适应数字经济发展的时代要求，营商环境建设需要从线下转到线上，即构建和优化数字经济时代的公平竞争营商环境。

第一，完善线上市场的公平竞争机制。既要加强规范，又要依靠良好营商环境来促进发展，有效协调二者的唯一出路只能是公平竞争。一是探索建立数字经济时代的新社会契约。通过优化线上营商环境和线上市场体系建设，对数字经济发展中可能出现的一些问题在事前作出规范性引导，例如完善平台佣金收费机制和算法规则。二是保持平台的竞争中性原则。把商业行为是否具有或者可能具有排除、限制竞争的效果作为经营主体是否滥用市场支配地位的评判标准。三是更好发挥平台的自治作用。可在清退刷分企业、协助征税等领域进行试点，更大发挥平台自主监管的主动性。政府对平台的监管行为进行监管，对平台未发现的企业违规行为追究一定的连带责任。

第二，统筹优化线上线下市场竞争生态。一是发挥中国政府行业规制经验丰富的优势，将行业规制与数字经济反垄断相结合。建立和规范产业政策的公平性、竞争性审查机制。凡是数字经济涉猎的不同行业业务均应遵从相应行业的基本行业规范。二是线上线下一体化监管。平台企业拥有技术、管理方面的手段或便利条件，可以更早地发现并及时阻止平台上出现的违法违规行为，从而成为政府监管的重要补充。督促平台企业加强自律，引导健全完善合规机制。三是鼓励线下企业转型到线上市场，利用大数据和线上声誉机制改善线下营商环境。鼓励大型平台提高兼容性，对非个人和匿名数据实行开源标准，为中小企业创新发展创造基础条件。

第三，利用数字经济优化整体市场营商环境。一是将数字经济监管纳入“放管服”改革框架，把改革的重点从线下转到线上，从事前准入便利化转向事后监管规范化，如线上店铺注册、营业范围、内容合规性、纳税等。可以说，通过加强事后监管提高数字经济合规性要求，是深化商事制度改革的重要方向，也是数字经济反垄断的重要途径。二是把线上市场的优良作法转移借鉴到线下。充分发挥数字经济降低交易成本的作用，扩大线上声誉对线上及线下市场的监督机制，依靠数字基础设施建设提高线下企业生产流通效率。三是消除企业数字化转型过程中的数字鸿沟。对线下企业的数字化转型提供必要的财税政策扶持，鼓励更多企业灵活选择线上或线下经营模式。

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（刘诚、夏杰长，中国社会科学院财经战略研究院）